Rozwinięcie – punkt pierwszy

Obecne uregulowania prawne, zwłaszcza przepisy dotyczące zespolenia w powiecie, uważamy za niewystarczające do prawidłowego określenia relacji starosty z powiatowymi kierownikami służb, inspekcji i straży, tym bardziej, że doznają one poważnego uszczerbku lub są wręcz wykluczane przez ustawy sektorowe. W efekcie dochodzi do braku zgodności między zakresem działania i kompetencjami organów powiatowych. Polega on w głównej mierze na:
a) nieadekwatności kompetencji w stosunku do ustanowionych prawem zadań jednostek samorządu terytorialnego (JST), a także wadliwie ustanowionych kryteriów podziału zadań pomiędzy poszczególnymi JST oraz pomiędzy samorządem terytorialnym a administracją rządową;
b) niewystarczających kompetencjach JST w stosunku do zakresu ich działania;
c) niedostatecznej samodzielności finansowej JST (w szczególności tzw. powiatów ziemskich), zwłaszcza w kontekście zwiększania zakresu zadań powiatu wynikających z ustaw szczególnych, przy braku wskazania jednoznacznych i adekwatnych źródeł finansowania;
d) nadmiernie zróżnicowanym i nie zawsze czytelnym określeniu relacji organów administracji o odpowiedzialności ogólnej z podmiotami poddanymi ich zwierzchnictwu, tj. z podmiotami, za których działanie ponoszą one odpowiedzialność.
 
W tym kontekście za podstawowy warunek dokonania zmian w procesie zapewniania lokalnego bezpieczeństwa uważamy podjęcie prac nad zmianami przepisów w ustawie o samorządzie powiatowym, zwłaszcza poprzez nowelizację art. 38a i 38b niniejszej ustawy.
 
Rekomendujemy rezygnację z obligatoryjnego powoływania komisji bezpieczeństwa i porządku oraz pozostawienie starostom decyzji, czy powołać komisję z lokalnym menedżerem ds. bezpieczeństwa jako przewodniczącym, czy też koordynować lokalne działania na rzecz bezpieczeństwa wyłącznie przez powołanie takiego menedżera. Z badań wynika, że w niektórych powiatach komisje sprawdziły się i ich obowiązkowa likwidacja nie byłaby pożądana. Ponadto nie można wykluczyć, że nieefektywne, wręcz „fasadowe" działanie niektórych komisji może być spowodowane trudnościami z ustaleniem ich prawnego charakteru oraz funkcji, jakie mogłyby pełnić. Jeśli komisje miałyby być powoływane, to należy wprowadzić zmiany umożliwiające ich efektywne działanie. W związku z tym rekomendujemy rozwiązania szczegółowe, służące doprecyzowaniu statusu komisji. Nowelizacja art. 38a i 38b u.s.p., powinna definitywnie rozwiać wątpliwości prawne odnoszące się do zadań i kompetencji komisji.
 
Z mocy prawa starosta jest przewodniczącym komisji bezpieczeństwa i porządku. Komisja ta, zgodnie z art. 38a ust. 1 u.s.p., jest powoływana „w celu realizacji zadań starosty w zakresie zwierzchnictwa nad powiatowymi służbami, inspekcjami i strażami oraz zadań określonych w ustawach w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli". Niestety, ustawodawca pomimo takiego sformułowania celu działania komisji, określając jej obligatoryjny skład, nie uzgodnił go z zakresem pojęcia powiatowej administracji zespolonej. Obligatoryjne członkostwo w komisji przewidział bowiem wyłącznie w przypadku przedstawicieli Komendanta Powiatowego Policji. Z niejasnych przyczyn ten wymóg nie odnosi się do przedstawicieli innych zespolonych służb, inspekcji i straży – Państwowej Straży Pożarnej, Państwowej Inspekcji Sanitarnej i Nadzoru Budowlanego, którzy także (w większym lub mniejszym stopniu) zaangażowani są w zapewnianie bezpieczeństwa na poziomie lokalnym.
 
Wprawdzie ustawa dopuszcza fakultatywne rozszerzenie składu komisji (art. 38a ust. 7), co może łagodzić niedostatki związane z jego dość wąskim ustawowym określeniem, jednakże uczestnictwo w pracach komisji ww. podmiotów (zwłaszcza przedstawicieli KP PSP) nie powinno być wyłącznie „dobrą praktyką", lecz obowiązkiem prawnym. Ponadto zgodnie z art. 38a ust. 8 – o ile skład komisji został w ten sposób rozszerzony - uczestniczą oni w posiedzeniach komisji z głosem doradczym. Pożądane wydaje się także – jeśli nie wprowadzenie obowiązku – to przynajmniej stworzenie instytucjonalnych i finansowych zachęt do udziału w pracach komisji przedstawicieli gmin znajdujących się na terenie powiatu (ponad możliwości przewidziane w art. 38a ust. 5 pkt 3). Podobne postulaty można sformułować względem współpracy z samorządem województwa, przedstawicielami urzędu wojewódzkiego, jak też z podmiotami, które poprzez udział w komisji zapewniałyby instytucjonalne podstawy do budowania partnerstwa z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego.
 
Krytycznie należy ocenić również przyjęte w art. 38a ust. 9 u.s.p. rozwiązanie, zgodnie z którym kadencja komisji została określona na trzy lata. Uniezależnienie kadencji komisji od kadencji władz powiatu może wywoływać szereg negatywnych skutków. Rada jest przecież organem stanowiącym powiatu i uchwala powiatowy program bezpieczeństwa, którego projekt jest opracowywany przez powiatową komisję bezpieczeństwa i to rada posiada relatywnie szerokie kompetencje w zakresie dystrybucji środków finansowych umożliwiających realizację zadań związanych z zapewnianiem bezpieczeństwa. Z perspektywy działania komisji zmiany w obsadzie personalnej organów powiatu mogą dotyczyć dwóch kategorii podmiotów – radnych delegowanych do komisji przez radę oraz starosty będącego ex lege jej przewodniczącym. W związku z tym obecne rozwiązanie dotyczące kadencji komisji może pociągać za sobą destabilizację jej prac. Dlatego rekomendujemy zrównanie kadencji komisji z kadencją rady powiatu.
 
Obecne uniezależnienie kadencji komisji od kadencji władz powiatu nie sprzyja również należytej ocenie realizacji zadań wyznaczonych w programie bezpieczeństwa. Rekomendujemy skorelowanie terminów ewaluacji programów z kadencją rady powiatu. Pozwoli to wszystkim zaangażowanym podmiotom, a zwłaszcza staroście i radzie powiatu, na ocenę stopnia realizacji zadań, do których wykonania się one zobowiązały. Ponadto takie rozwiązanie wyłączałoby możliwość obarczania odpowiedzialnością za ewentualne niepowodzenia poprzedników lub innych organów
 
Aktualnie określenie charakteru prawnego powiatowej komisji bezpieczeństwa i porządku wymaga przeprowadzenia wielu zabiegów interpretacyjnych, gdyż wykładnia językowa przepisów art. 38a i 38b nie wystarcza do precyzyjnego określenia podstaw prawnych i zasad funkcjonowania komisji. Posiłkowanie się wykładnią systemową również nie przynosi zadowalających rezultatów.
 
Podnoszone są zasadne wątpliwości, czy na gruncie obowiązującego prawa komisja jest organem samodzielnym czy też pomocniczym starosty działającym w zakresie ponoszonej przezeń odpowiedzialności za bezpieczeństwo i porządek publiczny w powiecie, tudzież z tytułu jego zwierzchnictwa nad powiatowymi inspekcjami, służbami i strażami zwłaszcza w zakresie bezpieczeństwa i porządku publicznego.
 
Punktem wyjścia dla analizy pozycji prawnej komisji powinien być ustawowy katalog organów powiatu jako JST. W tym wyliczeniu komisja bezpieczeństwa się nie znalazła, co oznacza, że nie jest ona organem jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu ustawy o samorządzie powiatowym. Nie jest również komisją rady powiatu w rozumieniu ustawy. Komisja nie została przez ustawę usytuowana w strukturze organizacyjnej starostwa powiatowego, będącego urzędem pomocniczym zarządu powiatu. Jak już podkreślano, komisję tę powołano do realizacji zadań starosty określonych w art. 38a ust. 1 u.s.p., gdy tymczasem starostwo powiatowe jest powołane do pomocy i obsługi zarządu powiatu (art. 33 u.s.p.). Dodatkowo „starosta jest (...) zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa" (art. 35 ust. 2 u.s.p.), jednak nie wydaje się zasadne uznanie, że taka władza zwierzchnia może być przez starostę wykonywana w stosunku do radnych i przedstawicieli np. Komendanta Powiatowego Policji, będących członkami komisji bezpieczeństwa. Dla tej komisji nie ma miejsca również w ramach tzw. powiatowej administracji zespolonej, do której zgodnie z art. 33b u.s.p. należą: 1) starostwo powiatowe, 2) powiatowy urząd pracy, będący jednostką organizacyjną powiatu, 3) jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. W efekcie, nawet bez dalszej szczegółowej analizy przepisów obowiązującego prawa można stwierdzić, że nie da się połączyć zespolenia służb, inspekcji i straży (art. 33b u.s.p.) ze zwierzchnictwem nad tymi służbami, inspekcjami i strażami (art. 38a ust. 1 u.s.p.).
 
Dla analizy statusu komisji istotne są dodatkowo dwa przepisy ustalające powiązania komisji z radą powiatu, tj. art. 38b ust. 3 oraz art. 38a ust. 2 pkt 3 u.s.p.(na ten temat szerzej w punkcie trzecim rekomendacji). Zgodnie z art. 38b ust. 3 u.s.p. nie później niż do końca stycznia następnego roku kalendarzowego starosta składa radzie powiatu sprawozdanie z działalności komisji za rok ubiegły. Jaki jest charakter prawny tego obowiązku? Przepis stanowi o złożeniu sprawozdania, a nie np. o poinformowaniu rady, z czego można byłoby wysnuwać wniosek o nadrzędności rady powiatu w stosunku do powiatowej komisji bezpieczeństwa i porządku. Ponadto przedmiotem sprawozdania jest działalność komisji, a nie działalność starosty przy pomocy tej komisji. Warto przy tym podkreślić, że w sformułowaniu przedmiotu sprawozdania brak jest wyraźnego wymogu odniesienia się do ustawowych zadań komisji.
 
Brak konkretyzacji wspomnianej nadrzędności rady powiatu w stosunku do komisji zdaje się świadczyć o przekonaniu osób przygotowujących tekst tego przepisu, że gwarancją skuteczności oddziaływania rady powiatu na komisję jest zależność starosty od rady. Inne wyjaśnienie relacji między komisją a radą mogłoby polegać na przyjęciu, że ustawodawca uznał komisję za niezależne forum ekspertów, które doradza staroście. W obu przypadkach relacje między komisją i starostą oraz radą powiatu powinny zostać określone na nowo, ponieważ aktualny stan prawny wywołuje szereg wątpliwości.
 
Jeżeli u podstawy analizowanego przepisu leżałoby założenie o nadrzędności rady nad komisją, to przesłanka zależności starosty od rady nie do końca byłaby uzasadniona. Rada powiatu nie ma kompetencji do podjęcia uchwały zawierającej nakazy czy zakazy określonego postępowania powiatowej komisji bezpieczeństwa i porządku, gdyż taka uchwała nie miałaby podstaw prawnych i z mocy prawa byłaby nieważna. W konsekwencji art. 38b ust. 3 u.s.p. zasługuje na negatywną ocenę, gdyż jest to lex imperfecta. Niedopuszczalnym jest swobodne przesuwanie ustawowych kompetencji między radą powiatu, zarządem a starostą, jak również władcze determinowanie przez radę powiatu sposobu wykonywania przez zarząd powiatu oraz starostę tych uprawnień (także funkcjonowania powiatowej komisji bezpieczeństwa). Tym bardziej, że zasada właściwości (czyli ów ustawowy rozdział kompetencji między organem uchwałodawczym JST i organem wykonawczym), została uzupełniona domniemaniem niedopuszczalności subdelegacji kompetencji między tymi organami.
 
Problematyczny jest też status prawny starosty składającego sprawozdanie z działalności komisji. Zdawkowe stwierdzenie, że w tym zakresie starosta występuje jako przewodniczący komisji jest nieprzekonujące i niewystarczające. Starosta został postawiony na jej czele po to, żeby realizować kompetencje w zakresie zwierzchnictwa nad powiatowymi służbami, strażami i inspekcjami (art. 35 ust. 3 u.s.p.) oraz określone w innych ustawach, zadania z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, w czym komisja ma mu pomagać (art. 38a ust. 1 u.s.p.).
 
W związku ze sformułowanymi wątpliwościami rekomendujemy zastąpienie sprawozdania z działalności komisji poinformowaniem rady o jej działalności. Pozwoli to także uniknąć ewentualnych wątpliwości dotyczących konsekwencji nierealizowania przez starostę obowiązku publikacji sprawozdań w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Tym bardziej, że obecnemu obowiązkowi publikacji sprawozdania z działalności powiatowej komisji bezpieczeństwa i porządku w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym nie towarzyszy wyposażenie rady powiatu w jakiekolwiek kompetencje do korygowania nieprawidłowości dostrzeżonych przez radnych w działalności komisji , ani zobowiązanie jej do działań uznanych za pożądane ze względu na bezpieczeństwo i porządek publiczny w powiecie. Jeśli sprawozdanie miałoby natomiast stanowić narzędzie do informowania społeczności lokalnej o podejmowanych działaniach, to starosta w swoim dobrze pojętym interesie powinien wykorzystywać stosowane w powiecie formy komunikacji, aby te treści faktycznie przekazywać. W przypadku fakultatywności komisji, taka informacja miałaby większe szanse realizować wskazane cele.