Rozwinięcie – punkt drugi

W tym miejscu powraca, wielokrotnie już podnoszony w literaturze zarzut, że ustawodawca wyposażył starostę w szereg kompetencji bez nadania mu statusu organu powiatu. Rekomendujemy uznanie starosty za organ powiatu, którym starosta obecnie ex lege nie jest, ale de facto wykonuje jego obowiązki. Analizowane tu kompetencje starosty z tytułu udziału w pracy i przewodniczenia komisji są kolejnym przykładem wyraźnej niekonsekwencji ustawodawcy. Nie ma bowiem podstaw, aby kompetencje starosty w stosunku do powiatowych inspekcji, służb i straży zaliczać do zadań z zakresu administracji rządowej zleconych powiatowi. Kompetencji starosty wobec powiatowej komisji bezpieczeństwa i porządku nie można zaliczyć do tej samej grupy, do której należą jego kompetencje do jednoosobowego wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. W drodze wykładni obowiązujących przepisów - pomimo braku wyraźnego przepisu prawa - należy uznać, że swoje kompetencje w stosunku do komisji bezpieczeństwa starosta wykonuje jak organ jednostki samorządu terytorialnego.
 
W układach niezależności organizacyjnej - a z takimi mamy do czynienia w tym przypadku, gdyż powiatowi inspektorzy służb inspekcji i straży wchodzący w skład komisji działają zawsze w imieniu własnym, a nie starosty - nie można korzystać z kompetencji władczych. To oznacza, że harmonizowanie i koordynowanie działań odbywa się za pomocą umów, porozumień itp., w których podmioty uczestniczące pozostają od siebie niezależne pod względem organizacyjnym. Warunkiem skutecznej koordynacji jest przede wszystkim zapewnienie właściwej informacji o działaniu podmiotów koordynowanych bądź podlegających funkcji koordynacyjnej, a nie bezpośrednie nimi kierowanie. Dlatego też, niezależnie od tego, jak określony zostanie status komisji (por. punkt poprzedni), starosta nie powinien jej przewodniczyć. W oparciu o przedstawione powyżej uwagi rekomendujemy ustanowienie w powiecie lokalnego menedżera ds. bezpieczeństwa, który przewodniczyłby pracom fakultatywnie powoływanej powiatowej komisji bezpieczeństwa i porządku, pełniącej rolę organu pomocniczego starosty jako forum ekspertów w zakresie lokalnego bezpieczeństwa. W przypadku decyzji o niepowoływaniu komisji przez starostę, menedżer osobiście odpowiadałby za pomoc staroście w realizacji jego zadań w zakresie:
  • zwierzchnictwa nad powiatowymi służbami, inspekcjami i strażami,
  • zadań określonych w ustawach w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli,
  • ewentualnie za prace związane z tworzeniem projektu powiatowego programu bezpieczeństwa i koordynację realizacji tego programu.
W razie potrzeby – aby nie tworzyć dodatkowego stanowiska – rolę tę można powierzyć jednemu z dyrektorów wydziałów starostwa albo wicestaroście, szczególnie w przypadku, gdy już teraz realizują oni takie zadania.
 
Lokalny menedżer powinien zatem być działającym z upoważnienia starosty profesjonalnym koordynatorem działań podmiotów zaangażowanych w zapewnianie bezpieczeństwa i porządku w powiecie. Oprócz kwalifikacji zawodowych, obejmujących znajomość przepisów prawa oraz procedur związanych z zapewnianiem bezpieczeństwa i porządku na poziomie lokalnym, winien on posiadać umiejętności:
  • diagnozowania i przewidywania zagrożeń,
  • tworzenia na tej podstawie koncepcji (wizji) zapewniania lokalnego bezpieczeństwa tudzież konkretnej i spójnej strategii działania oraz określenia warunków jej implementacji,
  • budowania powiązań funkcjonalnych i instytucjonalnych pomiędzy poszczególnymi podmiotami, a tym samym zapewniania koordynacji działań instytucji zaangażowanych z różnych tytułów w zapewnianie lokalnego bezpieczeństwa.
 
Rekomendujemy wzmocnienie dialogu społecznego przy projektowaniu i realizacji działań na rzecz bezpieczeństwa. W niektórych krajach działają w tym celu lokalne sieci współpracy, nawet wtedy, gdy nie obowiązują prawne nakazy. Powszechnie sygnalizowane są wszakże problemy z angażowaniem obywateli w takie działania. Przyczyny mogą być różnorakie; mogą występować kulturowe bariery utrudniające lub wręcz uniemożliwiające społeczną partycypację, obywatele nie są zainteresowani udziałem w takich działaniach, lub wręcz uważają, że państwo jest odpowiedzialne za bezpieczeństwo i powinno go zapewniać przy pomocy swoich służb. Czasem to lokalni decydenci są przeświadczeni, że nie należy obywateli angażować i nie podejmują prób ich mobilizacji.
 
Współcześnie w wielu krajach w walkę z przestępczością na poziomie lokalnym angażują się specjaliści z różnych instytucji, takich jak policja, samorząd lokalny, szkoły, organizacje pozarządowe, wyznaniowe, prywatne firmy, w tym firmy ochrony osób i mienia, jak też indywidualni liderzy społeczni. W związku z tym nie można strategii bezpieczeństwa opierać wyłącznie na założeniu monopolu państwa w stosowaniu przymusu. Jako punkt wyjścia należy natomiast przyjąć założenie o współkształtowaniu bezpieczeństwa przez różne podmioty. Lokalny menedżer ds. bezpieczeństwa powinien zostać wyposażony w uprawnienia do podejmowania działań o charakterze informacyjnym i podejmowania inicjatyw, które służyć będą pozyskiwaniu społecznej aprobaty lub pomocy w zapewnianiu lokalnego bezpieczeństwa, a w szczególności – w realizacji powiatowego programu. Podstawowym warunkiem powodzenia w angażowaniu mieszkańców w działania z zakresu prewencji kryminalnej jest dostosowanie form partycypacji do lokalnych potrzeb i warunków. Lokalny menedżer powinien inicjować odpowiednie działania służące aktywizacji obywateli, a w poszukiwaniu najlepszych metod powinien korzystać z dobrych praktyk, sprawdzonych w innych powiatach.
 
Dodatkowym argumentem przemawiającym za powołaniem lokalnego menedżera jest sytuacja w miastach na prawach powiatu. Ze względu na skumulowanie w nich zadań oraz kompetencji przysługujących gminom i powiatom oraz zdecydowanie większą samodzielność finansową gmin, mają one możliwość współfinansowania inicjatyw podejmowanych na rzecz bezpieczeństwa. Nie bez znaczenia jest tutaj także regulacja zawarta w art. 38a ust. 3 u.s.p., która pozwala na utworzenie – w drodze porozumienia prezydenta miasta na prawach powiatu oraz starostę powiatu graniczącego z takim miastem – wspólnej komisji bezpieczeństwa i porządku. Rodzi się jednak wątpliwość, kto (prezydent czy starosta) miałby przewodniczyć owej komisji. Instytucja lokalnego menedżera ds. bezpieczeństwa sprzyjać mogłaby faktycznemu korzystaniu z niniejszego przepisu. Zdajemy sobie sprawę, że pożądana byłaby likwidacja tzw. powiatów „obwarzankowych", do których prawdopodobnie przede wszystkim adresowana jest omawiana regulacja. Zabieg taki musiałby jednak polegać na głębszej reorganizacji ustroju powiatowego, co w najbliższym czasie nie wydaje się możliwe.