Koordynacja działań lokalnych na rzecz bezpieczeństwa

Wśród instytucji odpowiedzialnych za bezpieczeństwo tradycyjnie wiodącą rolę pełniła policja. Dążenie do poprawy bezpieczeństwa przy rosnącej świadomości ograniczonych możliwości policji przyczyniło się do poszukiwania nowych form działania (przede wszystkim wzrost znaczenia prewencji kryminalnej) oraz zwiększania kręgu partnerów, którzy działają na rzecz wzmocnienia bezpieczeństwa i poczucia bezpieczeństwa obywateli. Jednym z kluczowych dla policji partnerów okazały się być w ostatnich kilkudziesięciu latach lokalne instytucje, w tym przede wszystkim władze samorządowe.

Podstawowym punktem odniesienia w opisie aktualnego stanu i zachodzących przemian stało się w literaturze kryminologicznej i kryminalnopolitycznej „partnerstwo (ew. kooperacja)" wszystkich podmiotów, które z racji swojej profesji, zainteresowań, kompetencji lub możliwości (materialnych, finansowych itp.) mogą/chcą/powinny (w zależności od regulacji prawnych obowiązujących w poszczególnych krajach) działać na rzecz lokalnego bezpieczeństwa. Przez konstrukcję „lokalnego partnerstwa dla bezpieczeństwa" rozpoczęło się rewidowanie zasad podziału odpowiedzialności za bezpieczeństwo pomiędzy rządem, policją i lokalnym samorządem, a na poziomie lokalnym między publicznymi i prywatnymi instytucjami i grupami.

Współczesny europejski rozwój metod koordynacji lokalnej prewencji kryminalnej ewoluuje od spontanicznej pracy wolontariuszy w stronę prawnie określonej, zinstytucjonalizowanej formy partnerstwa (community safety partnership). Z prowadzonych dotąd badań, głównie brytyjskich, wiadomo już, że takie wieloagencyjne (multi-service) partnerstwo charakteryzować się może ograniczoną skutecznością. Dlatego też jednym z najistotniejszych obecnie problemów badawczych stało się poszukiwanie optymalnych form organizacji lokalnego partnerstwa, poszukiwanie przyczyn trudności w zakresie koordynacji lokalnych działań na rzecz bezpieczeństwa oraz sposobów ich eliminowania albo łagodzenia.

W tym stanie rzeczy podstawowym celem badań była interdyscyplinarna, tj. prawna, socjologiczna i kryminologiczna analiza stosowanych współcześnie metod koordynacji lokalnych działań na rzecz bezpieczeństwa w Polsce na tle rozwiązań przyjętych w wybranych krajach europejskich. Analiza objęła: diagnozę aktualnego stanu, wyjaśnienie przyczyn wyboru określonej formy koordynacji, mechanizmów jej funkcjonowania i źródeł trudności oraz prognozy rozwoju sytuacji w przyszłości. W centrum zainteresowania znalazł się stan koordynacji działań z zakresu zapobiegania przestępczości w Polsce, a przedmiotem badań empirycznych był proces implementacji rozwiązań prawnych w tym zakresie, ze szczególnym uwzględnieniem powiatowych komisji bezpieczeństwa i porządku, oraz ocena ich funkcjonowania.

Zgodnie z art. 4 ust. 1. pkt. 15-16 ustawy o samorządzie powiatowym powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie m.in. porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Rola powiatu nie sprowadza się tylko do przeciwdziałania zagrożeniom i ograniczania ich liczby, lecz do pełnienia roli istotnego węzła koordynacji wszelkich działań prewencyjnych i reaktywnych w tym zakresie na terenie powiatu oraz organizacji kooperacji różnych podmiotów angażowanych w powiecie do działania na rzecz poprawy bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tym właśnie celu powołano w u.s.p. do życia powiatowe komisje bezpieczeństwa i porządku i określono m.in. sposoby i zasady ich współdziałania z Policją oraz innymi powiatowymi służbami, inspekcjami i strażami, a także z powiatowymi i gminnymi jednostkami organizacyjnymi wykonującymi zadania z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, jak też z samorządami gmin z terenu powiatu, a także ze stowarzyszeniami, fundacjami, kościołami i związkami wyznaniowymi oraz innymi organizacjami i instytucjami (podobne stanowisko można znaleźć w publikacji: MSWiA, Funkcjonowanie komisji bezpieczeństwa i porządku, Wydawnictwo WSPol w Szczytnie, Szczytno 2008).

Obok celów wyrażonych w ustawie oraz w literaturze, oczekiwania wobec komisji można też analizować z perspektywy wieloletnich planów bezpieczeństwa w Polsce, w szczególności realizowanego obecnie rządowego programu ograniczania przestępczości i aspołecznych zachowań „Razem bezpieczniej". Głównym założeniem programu jest ograniczenie skali zjawisk i zachowań, które budzą powszechny sprzeciw i poczucie zagrożenia, zaś jednym z jego priorytetowych celów – aktywizacja lokalnych partnerstw różnych podmiotów działających na rzecz poprawy bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zgodnie z założeniami programu powiaty i gminy mogą włączać się w realizację programu na zasadzie dobrowolności. Na poziomie powiatu wiodącą rolę w realizacji programu powinien mieć starosta jako przewodniczący komisji bezpieczeństwa i porządku. Tym samym komisja – jako gremium fachowców działające pod przewodnictwem starosty – powinna pełnić w dziedzinie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego w powiecie funkcję inspirującą. Tymczasem w świetle przepisów regulujących zadania komisji bezpieczeństwa i porządku jest ona jedynie organem doradczym, a jej zadania mają zasadniczo charakter opiniodawczy. Z tego względu uznano za nieodzowne dokonanie praktycznej oceny stopnia koordynacji oraz zakresu kooperacji podmiotów zobowiązanych do zapewnienia bezpieczeństwa na poziomie powiatowym i efektywności ich działań. Pozwoliło to na wyciągnięcie wniosków na temat tego, jak w praktyce funkcjonuje powiatowa koordynacja działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa i porządku, na jakie napotyka przeszkody w zakresie regulacji ustrojowej, a na jakie w aspekcie organizacyjnym, finansowym czy innym, jak również jaka jest rzeczywista skuteczność podejmowanych inicjatyw.

Podstawowe pytanie badawcze w ramach sformułowanego wcześniej celu badań odnosiło się zatem do celowości powołania powiatowych komisji bezpieczeństwa i porządku, a w wymiarze szerszym – roli prawa i instytucji powoływanych na podstawie norm prawnych w kreowaniu skutecznej koordynacji lokalnych działań na rzecz bezpieczeństwa (w szczególności – zapobiegania przestępczości). To pytanie ogólne zostało uzupełnione o szczegółowe pytania dotyczące roli, jaką powinny spełniać organy zajmujące się ustawowo prewencją kryminalną, w szczególności Policji i straży gminnych, roli, jaką w zapewnieniu koordynacji powinny spełniać państwo, samorząd lokalny oraz organizacje pozarządowe. Kolejnym ważnym celem było opisanie przypadków efektywnego kształtowania takiego partnerstwa jako źródła dobrych praktyk dla innych powiatów oraz określenie, w jaki sposób nauka mogłaby wspierać lokalną prewencję kryminalną.

Problematyka lokalnego partnerstwa na rzecz bezpieczeństwa i skoordynowanej prewencji kryminalnej była przedmiotem licznych opracowań monograficznych i artykułów w wielu krajach Europy Zachodniej i w Stanach Zjednoczonych.  Tematykę tę rozważano przyjmując różne perspektywy, począwszy od analiz ustrojowych, poprzez kryminologiczne, socjologiczne, aż po analizy politycznoprawne. Przeprowadzono również kilka gruntownych badań empirycznych (głównie w USA i Zjednoczonym Królestwie). Zgoła odmiennie przedstawia się stan wiedzy na ten temat w Polsce. Komisje bezpieczeństwa i porządku były dotąd przedmiotem jedynie wstępnych badań ankietowych, których podstawowe wyniki zostały przedstawione w raporcie przygotowanym przez pracowników WSPol w Szczytnie. Jeśli zaś chodzi o analizy teoretyczne, w wąskim zakresie wątek komisji pojawia się głównie w pracach-komentarzach dotyczących ustroju samorządu terytorialnego. Problem koordynacji działań lokalnych na rzecz bezpieczeństwa również nie doczekał się dotąd systematycznego opracowania (pewne ogólne refleksje na ten temat znaleźć można w nielicznych pracach dotyczących prewencji kryminalnej i Policji). Nie był on też w ostatnich latach przedmiotem badań empirycznych, co wobec dynamicznie rozwijającej się sytuacji w Europie pozwala przyjąć, że stan wiedzy na ten temat jest niedostateczny i w dużym stopniu – historyczny (przestarzały).

Obok naukowej analizy zjawiska, które nie było dotąd w Polsce przedmiotem gruntownych badań empirycznych, badania służyć będą również celom politycznoprawnym. W oparciu o krytyczną analizę funkcjonowania komisji bezpieczeństwa i porządku, analizę istniejących dobrych praktyk w zakresie koordynacji lokalnych działań na rzecz bezpieczeństwa oraz efektywnych rozwiązań przyjętych w innych krajach europejskich sformułowane zostaną postulaty dotyczące optymalnego modelu koordynacji lokalnych działań na rzecz zapobiegania przestępczości w Polsce ze szczególnym uwzględnieniem propozycji dotyczących komisji bezpieczeństwa i porządku.

Analizę empiryczną rozpoczęto od badań materiałów zastanych związanych z działalnością wszystkich (379) powiatowych komisji bezpieczeństwa i porządku. Przedmiotem zainteresowania były roczne sprawozdania z działalności komisji składane radom powiatów przez przewodniczących komisji, publikowane następnie w dzienniku wojewódzkim oraz powiatowe programy zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego (zgodnie z art. 12 pkt. 9b ustawy o samorządzie powiatowym przygotowanie projektu programu należy do ustawowych zadań komisji). Analizie treści poddane zostały sprawozdania za lata 2007-2009 oraz programy realizowane w trakcie trwania badań.

Dla uzyskania możliwie pełnego obrazu badanego zagadnienia dane uzyskane w trakcie badań wskazanych wyżej dokumentów zostały uzupełnione i zweryfikowane w drugim etapie analizy empirycznej obejmującym badania przeprowadzone z wykorzystaniem techniki ankiety pocztowej. Adresatami ankiety byli starostowie (w powiatach ziemskich) i prezydenci miast na prawach powiatu, z mocy ustawy o samorządzie powiatowym pełnią oni bowiem funkcję przewodniczących powiatowych komisji bezpieczeństwa i porządku.

Zarysowane powyżej procedury badawcze służyć miały przede wszystkim ocenie stopnia zaangażowania poszczególnych komisji w koordynowanie i integrację lokalnych działań z zakresu prewencji kryminalnej. Z tego względu przedmiotem zainteresowania było określenie, czy:

a) w pracach komisji dotyczących poszczególnych obszarów działań prewencyjnych lub określonych problemów społecznych uczestniczą eksperci tudzież przedstawiciele środowisk i instytucji, których działania te miałyby dotyczyć;

b) planowana aktywność z zakresu przeciwdziałania przestępczości uwzględnia wspólne, zintegrowane działania instytucji odpowiedzialnych za zapewnienie bezpieczeństwa, instytucji i organizacji zajmujących się przeciwdziałaniu patologiom społecznym i zjawiskom kryminogennym, względnie podmiotów zainteresowanych udziałem w działaniach prewencyjnych (w tym obywateli);

c) przewodniczący komisji korzysta z uprawnienia do powoływania do udziału w pracach komisji funkcjonariuszy i pracowników innych niż Policja powiatowych służb, inspekcji i straży oraz pracowników innych organów administracji publicznej wykonujących zadania z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli na terenie powiatu (art. 38a ust. 7);

d) komisje przy wykonywaniu zadań z zakresu przeciwdziałania przestępczości współpracują z samorządami gmin z terenu powiatu, ze stowarzyszeniami, fundacjami, kościołami i związkami wyznaniowymi oraz innymi organizacjami i instytucjami (art. 38b ust. 2);

e) aktywność w sferze koordynacji lokalnych działań na rzecz bezpieczeństwa sprawowana jest przez inne pomioty niż komisja bezpieczeństwa i porządku.

W oparciu o cząstkowe raporty z trzech poprzedzających etapów badań oraz inne dostępne źródła informacji (przede wszystkim dane internetowe, aktywność w ramach programu „Razem Bezpieczniej"), wyłonionych zostało 20 powiatów, wyróżniających się szczególnie sprawną koordynacją działań prewencyjnych sprawowaną przez komisje bezpieczeństwa i porządku lub inne podmioty. W każdym z tych powiatów przeprowadzone zostały wywiady pogłębione z osobami wykazującymi największą aktywność w działalności koordynacyjnej z zakresu zapobiegania przestępczości. Oprócz tego spośród pozostałych 359 powiatów zostały losowo wybrane 32 (po jednym grodzkim i ziemskim powiecie z każdego województwa), w których również przeprowadzano po trzy wywiady.

Celem opisanych badań jakościowych było:

a) ustalenie przyczyn silnego/słabego oddziaływania poszczególnych komisji na koordynację lokalnych działań prewencyjnych oraz sporządzenie katalogu problemów związanych ze sprawnym koordynowaniem działań zapobiegawczych na poziomie lokalnym;

b) ustalenie opinii na temat potrzeby instytucjonalizacji lokalnych działań prewencyjnych w Polsce;

c) zebranie opinii na temat istniejącego systemu koordynacji lokalnych działań prewencyjnych oraz postulatów dotyczących jego optymalizacji (w tym ewentualnych zmian w zakresie kształtu i kompetencji komisji bezpieczeństwa i porządku).

Równolegle w oparciu o polską i zagraniczną literaturę przedmiotu prowadzona była pogłębiona interdyscyplinarna refleksja teoretyczna na temat koordynacji i instytucjonalizacji lokalnych działań prewencyjnych oraz rozwiązania przyjęte w innych krajach.